「神戸の絆」ネットワーク災害対策制度

阪神・淡路大震災の教訓を踏まえた国レベルでの災害対策制度の充実

　日本の災害対策制度が現在のものとなる中で、大きな転機となったのが、伊勢湾台風と阪神・淡路大震災です。昭和34年９月26日、伊勢湾台風による大災害が発生し、死者・行方不明者は5,098人にのぼり、また、経済的被害額は当時の価格で7,000億円を超える甚大なものでした。ただし、これをきっかけに、従来の泥縄式の災害対策の不備が指摘され、総合的かつ計画的な防災行政体制の整備を図るための災害対策の基本法の制定に向けた気運が高まり、災害対策基本法が制定されることになりました。
　阪神・淡路大震災もまた、死者・行方不明数が6,436人に達する未曾有の大災害であっただけでなく、社会的・経済的な影響も大きく、国・自治体を通じて、防災対策のターニングポイントとなり、阪神・淡路大震災に関する法律が16本にわたり制定・改正されるとともに、その後、数々の防災対策の整備・強化が図られました。
　ここでは、これら阪神・淡路大震災を踏まえ国レベルで充実した災害対策制度のポイントについて、次の項目に沿って紹介します。

政府の初動・情報収集体制

国レベルの災害対策本部の設置

自衛隊の災害派遣

自治体間の広域連携

海外からの支援受け入れ

道路上の放置車両・倒壊家屋がれきの処理

がれきなど大量廃棄物の処理

り災証明の発行

住宅再建支援

行政上の権利利益の満了日等についての特例

　政府の初動・情報収集体制

　阪神・淡路大震災では、総理官邸への情報連絡をはじめとして、国全体の初動・情報連絡体制が遅れをとったといわれています。当時、防災行政を主管していた国土庁防災局が気象庁から地震情報をファックス受信したのが６時７分、非常災害対策本部が設置されたのが10時４分、発災から非常災害対策本部の設置まで４時間を要し、災害対策の中心となる本部の設置に時間がかかったことが指摘されています。これを踏まえ、政府では次の体制整備を行っています。

項目	内容
緊急参集チームの創設（平成７年２月閣議決定）	大規模地震等が発生した場合には、関係省庁の局長級等の幹部は緊急参集チームとして即座に総理官邸に招集され、緊急参集チーム会議が危機管理センターで行われます。ここでは、政府全体としての統一的な初動体制を行うべく、被害状況等に関する情報の集約や各省庁が行う初動体制の調整等が行われます。
大規模地震等発生時の内閣の初動体制を決定（平成８年２月閣僚懇談会申し合わせ）	内閣総理大臣の職務代行者（内閣法第９条に基づき指名される順、平成17年10月31日現在では、１位：安部内閣官房長官→２位：谷垣財務大臣→３位：麻生外務大臣→４位：与謝野金融・経済財政担当大臣→５位：中川農林水産大臣の順）、参集場所（総理官邸→内閣府（中央合同庁舎５号館）→防衛庁→立川広域防災基地の順）、参集方法についてあらかじめ定めています。
内閣危機管理監の設置（平成10年4月）	内閣危機管理監は、緊急事態発生時における政府の初動対処について一義的判断を下すなど、内閣が政府全体の危機管理の司令塔としての役割を効果的に果たすために設置されました。具体的には、緊急参集チームの参集指示や官邸対策室の設置を行うほか、関係省庁が迅速かつ的確な初動措置を実施できるよう必要な調整を行います。

　国レベルの災害対策本部の設置

　当時、災害対策基本法に定める緊急災害対策本部の設置用件が厳しいため、内閣総理大臣を本部長とする政府の本部が設置できず、１月17日10時４分に、国土庁長官を本部長とする「平成７年(1995年)兵庫県南部地震非常災害対策本部」を閣議決定により設置しました。さらに、１月19日に、災害対策基本法の基づかない「兵庫県南部地震緊急対策本部」を閣議決定により設置するという手法をとることになりました。また、兵庫県庁の公館に置かれていた政府の現地災害対策本部も法定のものではなく（閣議決定により設置）、各省庁や自治体、関係機関との連携に課題を残しましたといわれています。そこで、災害対策基本法が平成７年12月に次のとおり改正され、緊急災害対策本部設置要件の緩和と機能強化、現地対策本部の法定化が行われました。

項目	内容
緊急災害対策本部設置要件の緩和と機能強化	内閣総理大臣を本部長とする緊急災害対策本部の設置要件を緩和しました。災害緊急事態の布告を要件とせず、阪神・淡路大震災級の災害でも設置が可能になりました（制度変更後、設置の実績はなし）。また、緊急災害対策本部の本部員を全閣僚に拡大し、本部長（内閣総理大臣）の権限に、各省庁の長に対する指示が追加されました。
現地対策本部の法定化	各省庁や自治体、関係機関相互の連絡調整機能を有する現地災害対策本部が法定化されました。平成12年には有珠山非常災害対策本部にこれに基づく現地対策本部が設置され、国、北海道、地元市町が連携して災害対応にあたりました。

　自衛隊の災害派遣

　自衛隊の災害派遣は、自衛隊法第83条の規定上、都道府県知事等（都道府県知事、海上保安庁長官、管区海上保安本部長、空港事務所長）の要請により派遣することを原則としています（要請による派遣）。ただし、防衛庁長官又は長官が指定する者は、特に緊急な場合で要請を待つ時間がない場合は、部隊を派遣することができます（自主派遣）。
　阪神・淡路大震災では、発災から４時間以上経過した午前10時に兵庫県が陸上自衛隊へ災害派遣の要請を行いました。さらに、海上自衛隊への派遣要請は当日夜に、航空自衛隊への災害派遣は翌日夜になりました。
　これは、自治体が早期に状況を把握することが困難であったこと、自衛隊側も自治体を経由した情報のみによっては、的確な状況把握をすることが困難であったこと等により、派遣要請や自主派遣が遅れたといわれています。これを踏まえ災害対策基本法や自衛隊法等が改正され、自衛隊への派遣要請に関する市町村の権限、災害派遣に従事する自衛官の権限など対応が図られています。

項目	内容
被害状況把握のための航空偵察等（平成７年５月防衛庁防災業務計画修正）	自衛隊は震度５弱以上の地震が発生した場合には、被災地を担当する部隊が航空偵察を行い、被害状況等を官邸、内閣府等に伝達することにしています。また、自衛隊が災害時に自主派遣する際の基準も明確にされました。
市町村長の権限強化（平成７年12月災害対策基本法改正）	市町村長から都道府県知事に対し災害派遣要請を要求できるようになるとともに、市町村長から防衛庁長官に対し、直接状況を報告できるようになりました。
応急公用負担等の自衛官の権限強化（平成７年12月災害対策基本法改正）	警察官や海上保安官の権限と同様に、災害派遣された自衛官の権限（応急公用負担、交通規制等）を法定化しています。

　自治体間の広域連携

　阪神・淡路大震災においては、り災証明のための被害認定や避難所の運営といった応急対応だけでなく、福祉、水道、建築、衛生、環境、土木など様々な分野で広域応援活動が実施され、震災発生から３月末までの間だけでも、延べ約20万人の他自治体の職員が被災地に派遣されました。しかし、震災直後においては、被災自治体の受入体制が整っておらず、応援の申し出に即座に対応できなかったり、応援要請の調整に時間を要したりするなどの課題を残しました。

項目	内容
地方公共団体の相互応援に関する協定の締結（平成７年12月災害対策基本法改正）	地方公共団体の相互応援に関する協定の締結に関する事項の実施に努めなければならないことなど、地方公共団体相互の協力に関する事項が法律で規定されました。これを受け、全都道府県による応援協定（平成８年７月）や政令指定都市間の応援協定（平成９年３月）など全国の自治体の間での応援協定の締結の動きが広がりました。
消防緊急援助隊の発足（平成７年６月）	大規模災害時における人命救助活動等をより効果的かつ充実したものとするため、全国の消防機関相互による迅速な援助体制として、平成７年６月に緊急消防援助隊が発足しました。緊急消防援助隊は、都道府県指揮隊、救助部隊、救急部隊、消火部隊、指揮支援部隊、後方支援部隊、航空部隊、水上部隊、特殊災害部隊（平成16年４月からは特殊災害部隊及び特殊装備部隊に分割）で構成され、大規模災害時においては、消防庁長官の要請（消防組織法第24条の３）又は指示（消防組織法第24条の３第５項）に基づき、被災地に係る市町村長の指揮下で活動します。

　海外からの支援受け入れ

　阪神・淡路大震災においては、海外から支援の申し出が多数寄せられましたが、被災地域においては、都市・輸送機能が麻痺し、また、人命救助等緊急対策への対応のため、海外からの支援を受け入れる体制が十分に整っていない状況でした。さらに、被災地域において必要とされる支援と海外からの支援のミスマッチが発生し、海外からの支援が十分に活かされなかったという指摘もありました。

項目

内容

海外からの支援受け入れに関する関係省庁の申し合わせを実施（平成10年１月）

海外からの支援受入について防災基本計画に規定を設けた上で、海外からの支援受入れ可能性のある分野毎の対応省庁及び対応方針・支援受入手続き等を定めた関係省庁間の申し合わせをおこないました。昨年の新潟県中越地震のときにも、外国から多くの支援の手が差し伸べられたのですが、この申し合わせに従い比較的円滑な受入が行われたため、被災自治体の負担が軽減されたといわれています。

　道路上の放置車両・倒壊家屋がれきの処理

　震災当時は、道路上の放置車両及び家屋倒壊による路上がれきの処理に手間取り、救出救助活動や消火活動、緊急物資の輸送等のための緊急車両の通行が妨げられました。緊急輸送道路の早期確保のための道路啓開は、発災直後の緊急かつ重要な課題といえます。

項目	内容
車両その他物件の動等の措置（平成７年６月災害対策基本法改正）	警察官による緊急通行車両の妨害となる車両・物件の除去等の強制措置が可能となりました。また、緊急交通路の確保に関する都道府県公安委員会の交通規制の権限が拡充されました。

　がれきなど大量廃棄物の処理

　阪神・淡路大震災においては、がれきなど大量の廃棄物が発生し、被災地域の廃棄物処理能力を上回りました。その結果、野焼きを行う自治体も発生し、震災廃棄物の適正な処分に関する問題が提起されました。

項目

内容

震災廃棄物対策指針等の策定（平成10年10月）

厚生労働省は、地方公共団体の震災廃棄物処理計画の指針となる「震災廃棄物対策指針」等を策定しました。さらに平成11年3月には、震災時に被害が甚大となることが想定される大都市圏を対象に、各自治体が震災廃棄物を適正に処理するために策定する「処理計画」の参考となるよう「大都市圏震災廃棄物処理計画策定マニュアル」を取りまとめました。また、平成12年3月に大都市圏の特徴をふまえ、大都市圏の地方公共団体が行う震災廃棄物の処理に関する重要事項又は留意事項を、「震災廃棄物対策指針」を具体的に解説することを目指して、「大都市圏震災廃棄物処理計画の手引き」を作成しています。

　り災証明の発行

　震災後、各自治体において、税の減免と義捐金交付等の判断基準となるり災証明の発行が行われました。り災証明の発行についての法律上の根拠がなかったことから、神戸市においては、り災証明の法的位置づけについて急遽検討を行いました。その結果、「法律、条例で発行にあたっての規定はないが、『防災に関する事務が市町村の事務』（地方自治法第２条）の規定をもとに、災害対策の一環と位置づけ、事実行為として神戸市が発行する」ものとし、これが後にも一般的な解釈となりました。
　り災証明の発行は、外観目視による被害認定調査をもとに行われたのですが、調査員の主観によるところが大きいとして、判定に対する住民からの苦情があり、多くの市町では、家屋内の被害なども考慮した再調査を実施することとなりました。このため、り災証明の発行窓口においては、発行と同時に再調査の受付も行うこととなり、その事務処理は困難かつ膨大なものとなりました。り災証明は、阪神・淡路大震災時においては、税の減免措置や義捐金配分の他、生活再建支援法に伴う自立支援金の支給、各種救済措置の資格対象など、どのような被災者支援を受けることができるのかの重要な判断基準となりました。一方、り災証明の発行の基となる被害認定の基準が各市で統一されていなかったことなどから、被害認定やり災証明のあり方に関する問題が提起されました。
　震災当時の被害認定の統一基準としては、昭和43年「災害の被害認定基準の統一について」（内閣総理大臣官房審議室長通知）（以下、統一基準という）がありました。しかし、その通知から震災までに30数年経過し、住宅の構造や仕様が変化したことから統一基準が実状に合わない、統一基準の被害の定義が不明確なことから判定員により判定結果に違いが生じる、といった問題点が指摘されていました。

項目

内容

災害の被害認定基準について（平成13年６月内閣府政策統括官（防災担当）通知）

平成12年11月に、内閣府に学識経験者等からなる「災害に係る住宅等の被害認定基準検討委員会」を設置し、被害認定基準のうち住家の全壊及び半壊に係る認定基準について、問題点の抽出、基準見直しの基本的な考え方を検討しました。平成13年6月の中央防災会議において、見直された被害認定基準が了承され、同日付で、関係各省庁に通知されました。
この被害認定基準において見直された考え方は次のとおりです。

住家の全壊、半壊の概念について、近年の住宅構造、形態、仕様の変化に鑑み、住家の損壊の程度の他に、居住のための基本的機能の喪失についても検討する。
住家の被害額の考え方については、従来、住家の主要構造部の被害額を時価のみで算定することとしていたものを、実際に必要となる補修・復旧費用に換算し算定することとする。

さらに、市町村が被害認定基準をもとに住家の被害調査を迅速かつ的確に実施できるようにするため、全編で108ページからなる詳細なマニュアルとして「災害にかかる住家の被害認定基準運用指針」が平成13年６月に内閣府から示されています。
　現在は、この運用指針を踏まえ、市町村ごとマニュアルなどを作成し被害認定が行われていますが、発災後の業務が膨大なものであることから、平時からの調査員などの研修が不可欠だといわれています。

　住宅再建支援

　阪神・淡路大震災では、被災者の住宅再建を支援するために、各種の住宅再建支援が実施されました。しかし、それでもなお住宅再建が進まない状況が発生しました。ダブルローンの問題や高齢により住宅融資を受けることが困難な被災者の存在など住宅再建を自助努力に完全に委ねることには限界があると認識されるようになり、住宅再建に対するさらなる支援を求める声が高まっていきました。

項目	内容
被災者生活再建支援法の制定（平成10年５月）	このような被災地における公的支援を求める市民運動の活発化を受け、被災者生活再建支援法が議員立法で成立しました。阪神・淡路大震災復興基金は、これを受け、既に実施していた「生活再建支援金制度」と「中高年恒久住宅自立支援金制度」をあわせて拡充した被災者自立支援金制度を創設し、被災者の支援を図ってきました。
被災者生活再建支援法の一部改正（平成16年３月）	被災者生活再建支援法の一部が改正され、居住安定支援制度の創設が盛り込まれました。これまでは、住宅再建支援については、私有財産の損失補填は行わないという考えのもと、原則的に個人の自助努力に委ねられ、公的支援としては融資や税制が基本でした。しかし、同制度により居住安定支援として現金給付が導入され、賃貸住宅入居者までを支援する枠組みとなっていることなど、これまでにない制度となりました。具体的には、住宅の再建・補修、賃貸住宅への入居等に際し、被災者が現実に負担する経費（解体・撤去費、ローン利子等の居住関係経費）を支援対象とし、生活再建支援金の上限である100万円に加え、最大200万円の居住安定支援金を支給することとなりました（世帯の年収や年齢等によって支給額は異なる）。しかしながら、住宅の建築・補修費は対象外とされていることから、被災地域のみならず全国的にも制度の充実・改善を求める意見が出ています。
被災区分所有建物の再建等に関する特別措置法の制定（平成７年３月）	災害後の区分所有建物の再建等を容易にし被災地の健全な復興に資するため、指定された大規模な火災、震災その他の災害によって区分所有建物の全部が滅失した場合には、その敷地の共有者等の共有持分等の価格の割合による議決権の５分の４以上の多数による決議に基づき、その敷地上に建物を再建することができることとするとともに、共有者等による共有持分割請求を一定期間制限する等の措置を講ずることとしました。

　行政上の権利利益の満了日等についての特例

　阪神・淡路大震災において、政府は被災地域の一日も早い復旧・復興を目指し被災者及び関係地方公共団体を支援するために、16本の特別立法措置により、税・財政上の特例、被災地域復興のための特例、被災者の権利利益の保全等各種の施策を講じました。

項目

内容

特定非常災害の被害者の権利利益の保全等を図るための特別措置法の制定（平成８年６月）

政府は、今後の大規模な災害に備え、前述の16本の法律の中で、すでに恒久法化されているもの、平成６年度の財政状況に対応するためのもの、被害の様態や地域の実情等に応じてはじめて具体的に定められる性格のもの等を除き、被災者の権利利益の保全等を図るものとして、大災害時には比較的定型的に立法化が必要となると予想される措置について、あらかじめ恒久法として定めておくこととし、「特定非常災害の被害者の権利利益の保全等を図るための特別措置法」が制定されました。この法律では、阪神・淡路大震災級の特定非常災害として政令で指定された場合には、次の特例が措置されます。
①行政上の権利利益に係る満了日の延長
法令に基づいて行政から付与される権利や利益である運転免許証、薬局の開設許可などの有効期限の満了日を一定期間（６ヶ月以内で政令が定める日まで）延長できるようになります（更新可）。
②期限内に履行されなかった義務に係る免責
法令上の義務（有価証券報告書の提出義務など）が期限内に履行されなかった場合でも、一定期間（６ヶ月以内で政令が定める日まで）まで履行された場合には行政上及び刑事上の責任が免除されます（一定期限については再延長可能）。
③法人の破産手続開始の決定の特例
債務超過となった法人について、支払不能等を除き、破産手続開始の決定を一定期間（２年以内で政令が定める日まで）留保されます。
④民事調停法による調停申立の手数料の特例
特定非常災害に起因する民事紛争について、民事調停の申立の手数料を（３年以内で政令が定める日まで）免除されます。
⑤建築基準法及び景観法による応急仮設住宅の存続期間の特例
応急仮設住宅について、建築基準法及び景観法による存続期間を一定期間（１年以内）延長できます（更新可）。

このページの作成にあたって、次の文献を参考としました。

災害対策制度研究会（2004,11），『図解日本の防災行政』，ぎょうせい
内閣府（防災担当）（2005,1），『平成16年度防災担当職員合同研修資料』，内閣府（防災担当）
内閣府（2005,6），『平成17年版防災白書』，独立行政法人国立印刷局
内閣府（2005,6），『内閣府　阪神・淡路大震災総括・検証調査シート』，内閣府ホームページ

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